关于中国教育法制建设的思考

广西师范大学教育科学学院  高金岭

　　摘 要：现代教育发展与现代教育法制理念和法制实践的进步是密不可分约。我国教育法制建设起步较晚，较之于西方发达国家，无论是教育法律规范体系建设还是教育法制文化建设都显薄弱，在教育法制实践中呈现出的多层面、多类型的缺陷或缺失，更是在很大程度上制约着我国教育法制效率的提高，最终影响着教育效益的有效实观，因此，加强教育法制建设刻不容缓。
　　关键词：教育发展；法制建设；法制文化；中国教育法制建设

　　教育法制化和教育法治化是当今世界教育变革的主旋律之一。这是自18世纪教育国家化和教育社会化运动以来世界教育变革旋律的理性提升。从某种意义上说，教育国家化和教育社会化的历史进程是一个教育法制化和法治化的过程，反之亦然。教育作为现代社会的一个重要构成要素，在现代社会越来越走向法制和法治理性社会的今天，它必然也要适应这种趋势，这是社会进步和社会发展的要求，也是教育自身进步与发展的要求。
　　中国作为一个有着悠久历史文明的国家，其文明中所蕴涵的基于理性的法的历史和法的文化应该说是久远的。但是它并没有主动提升为为现代社会提供强力发展动力的法制系统和国家主流治国技术形态。相比之下，人情之治却构成了整个中国治国文明和交往文化的主流理念和实践。如果说，这是一种历史选择的结果，那么这种历史选择给现代中国的发展带来了什么?它又给今天的中国教育发展带来了什么?
　　对当今中国教育法制建设的理性审视，是透视中国二十年来教育改革的一个管孔，因为，现代社会的一个普遍共识是教育法制建设水平和法治发育水平是教育改革和教育发展水平的一个基本标志。

　　一、教育法律规范与法律体系建设
　　无论是从结构逻辑还是内容逻辑，衡量或评价一个国家或地区法制建设水平的第一个重要内容就是一个国家法律规范本身的创制水平和法律体系的发育水平。它包括法的内容、形式、结构、覆盖范围和系统化水平。
　　法律是国家意志的直接反映，法律规范构成了法律的主要内容。教育法律规范所涉及和调整的内容是非常广泛的，它包括教育领域的各个方面，教育法律规范的基本使命就是要调整和规范教育的内外部关系，即教育领域各部门以及教育部门与社会其他部门之间的相互关系、参与教育活动的各类人群之间的关系。
　　由于历史惯性使然。直到20世纪中叶，中国教育事业的管理还基本处于人治状态。虽然教育法律调整机制被引入我国教育领域在时间上与西方相比没有落后多少，但在发育和发展的速度上却有着巨大的落差。当西方发达国家在教育法制化道路上迈出坚实步伐的时候，我们的教育管理活动才逐渐从人治状态中觉醒。但是近二十年来。随着国家改革开放政策的实施和转型步伐的加快，我国的教育法制化建设取得了很大的进步。这种进步首先体现为开始有意识地将国家教育领域的各种关系和行为纳入法律规范的视野．教育立法成为国家法律建设中的一个重要领域．打破了单纯依赖行政于预手段管理和调整教育的局面。自1980年由全国人大常务委员会通过并颁布《中华人民共和国学位条例》始，十几年间，先后制订和颁布了《义务教育法》、《教师法》，《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等国家最高权力机关制定的教育法律。与此同时，由国家最高行政机关、各部委和地方权力机关、行政机关制定和颁发的各类教育行政法规、规章也大量增加，教育领域的法律法规覆盖范围日渐扩大，教育法律规范调整对象从教育的个别领域延伸到了各个层面和各个角落，逐渐形成了以《教育法》为核心的有着民族特色的教育法律系统，对我国教育改革的顺利进行和教育事业的协调发展起到了不可替代的作用。
　　但是，由于我国教育法制建设起步比较晚，加上历史惯性比较大，因此，我国法律规范和法律体系的建设与西方发达国家相比较仍处于发育阶段，无论是从法律规范本身的构建水平上看还是从法律体系的建设水平上看，与西方国家的法制建设仍有相当大的差距。这种差距不仅制约着我国教育改革继续向纵深发展，也在很大程度上制约着教育与世界接轨的速度与水平。在教育国际化大势已成的今天，作为制度接轨的重要组成部分，教育法律建设的国际化水平在很大程度上决定着我国教育走向世界的前途。因此，在客观评价我国教育法律建设的过程中，我们也需要用理性的批判的眼光审视近二十年来我国教育法律规范和法律体系的建设中存在的问题、矛盾和冲突，以期对我国的教育法律法规建设有更多的理性关照。
　　审视教育法制十几年的发展历程，首先，我们可以发现，我国的许多教育法律规范从内容到形式具有明显的移植和模仿痕迹。移植与模仿是发展中国家或是赶超型现代化国家在初开国门、对外开放过程中普遍存在的一种现象，是一种客观自在的过程，也可能同时是一种主观的策略追求。我国改革开放以来，在坚决否定“全盘西化”主张的同时，一直坚持“民族化”和“国际化”两条腿走路的战略，在全面检讨民族文化和精神、弘扬民族文化精髓和摒弃糟粕的同时，也积极向西方学习先进社会管理经验和技术文明，合理和科学的“移植、模仿”是其中的一个学习策略。在我国的近、现代法制建设的过程中，这种移植和模仿为我国法制社会的起步起到了重要的作用。但是，一味追求和沉湎于简单的移植和简单的模仿，就有可能失却民族特色和国情的支持，长此以往会形成一种民族的惰性，阻碍民族和国家的创造、创新精神尤其是首创精神的发育。因此，当一个民族、一个国家逐渐走向社会治理成熟期的时候，就必然坚定地走出简单移植和模仿的境地。近二十年来的我国教育法律建设存在的移植和模仿现象，应该说是我国追求教育法制和教育法治社会的一个必经的阶段，在教育法律规范建设中呈现出的模仿行为也不足为怪，但是，决不能因为有此借口，就将教育法制建设的水平止于这种境界。随着民族法理论研究水平的提高和国家法律意识的提升，我们应该对原已生成的教育法律规范加以修订和修改，使之更加具有国家和民族指向，使其从形式到内容更加符合理性逻辑和国情要求。在制定新的教育法律的过程中，应该主动提升其创制起点，而不能永远跟在别人后面亦步亦趋。在法律的创制理念中彻底抛弃“拿来主义情结”，这是我们在教育法律规范创制中必须克服的问题。
　　其次，我国教育领域仍有大量法律调整的真空地带与空白点。改革开放后，随着我国法治能力的提高和教育事业的全面发展，教育法律规范参与调整的教育领域越来越广泛，越来越深入。但是，我们也看到，大量的教育失范现象仍然存在，这种失范现象一是来源于公权机关和民众对已有教育法律法规的执法和守法水平远未达到理想状态；另一个原因，即我们教育事业和教育活动中的很多教育关系和教育行为没有法律规范予以调节，即无法可依、无章可循，从而在社会组织和民众中生成许多离散的教育失范行为，许多应由教育法加以调整的社会关系也无法可依。如长期困扰我国教育事业发展的教育经费问题，其生成因素是多元的，其中法律保障的薄弱就是一个重要的生成因素，尽管在教育基本法和有关法律中对教育经费投入问题做了规定，但是由于缺少系统的规范的专门法律(如西方发达国家普遍制定的《教育投入保障法》)对政府、社会、家庭的教育投入责任和义务作出科学严谨的规范，因此也在很大程度上导致我国教育经费投入上的法律保障的缺失。我国法律规范创制中长期存在的一个问题是当大量社会与教育问题、矛盾和冲突出现的时候，我们才意识到需要创制教育法律规范。从某种意义上说，这反映了我们国家主动创制教育法律规范的意识不足。当然，教育法律的建设需要一个过程，任何一个社会发展阶段都不可能把整个人类未来发展的可能关系和行为都预先决定和规范起来，但是，主动归纳、预测、发现教育矛盾、教育冲突和教育问题，及早规划法律规范却是现代理性社会所必须具有的一种社会性修养。因此，对于我国教育法律规范调节的空白地带和真空地带，立法主体和社会公民应该具有更强烈的规范和秩序意识。
　　再次，我国教育法律规范创制缺乏整体规划、长远部署，主动追求体系化的意识不足。经几十年努力，我国的教育法律规范已成体系雏形，教育法律层级结构和水平结构已初露山水。从宪法的教育立法意识形态的规定到各级立法机关和行政机关的法律法规的制定，可以说，我国的教育法律制度的建设已为我国教育走向法制化轨道奠定了一定的基础。但是，纵观我国的法律规范现有的体系结构，以及我国十几年来的教育法律法规创制过程，我们可以明显看到，教育法规之间明显存在着重复和混乱的现象，法律创制的层级性并没有在时间顺序中得到体现，上位法和下位法之间在制定程序中错位颠倒的现象并不少见，让人难以捉摸其创制的规律究竟在何，这种创制过程存在着明显的功利和实用主义倾向，作为法律创制的一种哲学指导思想的选择，此本不为过，但是，对于一个现代成熟国家来说，对一国之治教方略中的教育法律制度的建设没有一个长远的整体的规划与部署，走一步看一步，这种做法显然是危险的，也是缺乏理性的一种表现，使人们感觉到，国家建设法制社会的信心和自觉性存在着明显的不足。
　　第四，教育法律规范本身的规范性、权威性不足，政策、行政指令与法律常常混淆。教育法律的最终目的是通过调整社会中的教育关系和教育行为，促进教育秩序的生成和教育事业的发展。这一目的的实现在很大程度上依赖法律规范本身是否能最大程度地发挥这种调整的效力，而这种效力又首先决定于法律规范本身是否有自在的内容和形式规范，是否具有自在的权威，是否能显示出它是可以令社会信任的而不是朝令夕改的不确定的社会游戏规则。由于我国法制创制和法治社会起步较晚，因此，我国现代法律规范的创制的理论积累和实践经验都不丰富，这在很大程度上制约了我国教育法律规范创制的严谨性和科学性，从而使其本身的规范性、权威性和确定性大打折扣。另外，由于长期奉行党的政策和国家行政治理国家的理念，直到今天，我们还不能有效地辨析党的政策、行政指令与国家法律两者之间的关系，在很多人心目中。前后两者彼此之间，并无多大的区别，而又由于长期以来，我们的教育政策和行政指令常常缺乏稳定性和连续性，人治之弊流于其间，从而也造成我们的教育法律规范的创制往往陷入政策化或行政指令化，这又进一步加剧了社会对法律规范认识的错位。社会教育活动中的许多失范现象，其实在一定程度上是源于我们的教育法律法规自身的这些缺陷上的。因此，在观察、审视、评价我国的教育法治过程中，我们不仅要关注教育执法和教育守法状态．而且要关注我们的教育立法状态和法律规范自在的权威状态。一个国家的法治水平，将取决于这三者的有机结合。

　　二、教育法制意识与法律文化建设
　　法制意识是人们关于法律现象的思想与观点，知识与心理的总和，是社会意识的一种特殊形式，是法律现实的一个组成部分。而法律文化则是一个社会由法律生活衍生出来的最终指向于人们的法律生活的对法律的审美、对法律的依赖、对法律的崇尚的一种精神认知总和，法制意识和法律文化是渗透于人们生活中比较稳定的支持和调节社会关系和社会行为的精神层面的力量。一个国家的法制实践和法治选择可以推动法制意识和法制文化的进步，反之亦然。
　　教育法制意识和教育法律文化是一个国家、一个民族在长期的社会生活和教育实践中建立起来的，是一种历史的积淀。它受经济基础和社会政治意识形态等上层建筑制约，同时又与社会一般法制和法治实践相互影响、相互促进。在现代国家向教育法制化国家迈进的过程中．教育法制实践追求的最大效果就是在全社会营造起一种主流的法治教育意识形态和向上的教育法律文化氛围，这种意识和文化蕴涵于人们的世界观和教育观中。促进人们在社会生活和教育活动中达成自我调节、自我规范和自我教育。相反，对于一个社会来说。单纯追求教育法制和法治的技术效果，对于国家和社会教育活动的调节，永远都是被动的，因为它仅表现为一种来自外部的机械力量的控制，而无法真正融入每一个公民的日常的行为方式和思维方式中去。技术性的法律规范可以抑制人们在教育活动中的机会主义和投机行为，能够有效地规范社会秩序。这是教育法制追求的一个效果，但是内在化了的法治意识和法律文化，会更有效地激发全体公民自主追求教育公正、教育平等的动机和精神。同时。有着积极的主流法律意识和丰富的法律文化的人文环境可以为更加有效地创制、实现教育法律规范提供强大的驱动力。因此，在我国走向法制化的今天，我们不仅要关注教育法律的技术规范和教育法制的静态实施，而更要主动地、高瞻远瞩地塑造和培育社会积极的教育法制意识和法律文化。
　　审视我国的教育法治实践．我们可以看到，一些传统思想观念仍在阻碍着我们对法治社会的有效追求，如“法制排斥人本”的观念、“法制是阶级统治手段”的一元化认识等，在崇尚教育民主化法制化的今天，这些观念会严重妨碍我们国家教育法律文化的有效建设，最终会阻碍教育法治国家目标的实现。因此，要在我国创建新兴的法制社会，必须在重新检讨、规范我们原有政治文化和社会生活中的陈旧话语系统和观念系统的同时，大力提倡文化批判和反思精神，在政治文化和大众文化中塑造起适应时代潮流的现代法律文化和教育法律文化的时代形象，历史证明，积极进步的教育法律文化可以有效推动全社会崇尚教育风气的形成，反之亦然。

　　三、关于教育执法实践的思考
　　一个理性的成熟的法治国家不仅表现为有着完善的法律规范系统，而且表现为法律规范系统能够有效付诸社会生活实践。同样，审视与评价一个国家教育法治化水平也应该在观察这个国家的教育法律规范系统本身的同时，考察该国家所拥有的教育法律规范在教育事业和教育活动中的实施和实现水平，教育执法实践水平是衡量这种水平的一个重要的内容，教育执法是国家公权机关及其公务人员依据法律授权，按照法律程序和法律规范调节、规范、处理具体的社会教育法律关系和行为的活动。教育执法是一种国家公权行为，是教育法律实施和实现的有机组成部分和重要环节。教育执法的主体是国家教育行政机关和国家司法机关等国家公权机关。教育执法的水平和质量主要取决于这些机关及其执法人员的执法素质和执法实践水平。
　　在一个人们不能完全自觉消除机会主义和投机行为和意识的社会中(永远难以实现的一种理想状态)，蕴涵强制权威的法治是必要的且是有效的。而当有了法律规范可以遵循的情景下，完全寄希望于人们自觉的守法行为也是浪漫主义和理想主义的。当法律规范调节中出现的冲突、矛盾、问题不能或不应该在当事主体间自动消化时，必然要有第三者介入执行具体的以法律授权为基础的裁决和处理。这就是执法者的必要性和执法活动的必要性。执法者作为公权委托的代理人，能否依据法律原则和法律规范公正、客观地进行执法裁决，不仅影响着国家公权公正性的社会认可程度，而且还影响着法律规范本身的权威性的发挥。因此，执法活动意义重大，执法水平和质量关乎国家、民族发展乃至生存。
　　同样，在追求教育法治化的今天，教育执法是教育法治真正得以实现的必然和必要活动之一。因此在审视与评价我国教育法制和法治建设的过程中，考察和分析教育执法的状态显然是必要的。
　　教育执法机关与执法人员执法水平与执法质量取决于执法者对执法权力来源的理性认识、对执法目的的理性认识和执法技术的掌握水平。前两者决定了执法者的执法理念和信仰取向。
　　教育执法者的执法权力来源于哪里?在帝王社会，其权力来源于帝王自身，对教育活动的干预是一种纯粹的教育“统治”现象，帝王意志就是法意志，就是普天之下的全民意志(反之，命题则不成立)。而在现代民主社会，教育执法者的权力则来源于民众和社会，在民主社会的追求已成时代大潮浩浩荡荡之势的今天．这不再是所谓的统治阶级的堂而皇之的美化语言和自言自语，而是在真正影响着改变着人们的权力观念的现实。作为公民权力的一部分，公权是民众委托给国家公权机关及其公务人员的，所以，执法者所运用的公权实际上是受之于民众。从这样一个逻辑上说，“执法者是民众的公仆”是一个合理的命题。因此，在教育执法过程中，秉公守法，为民请愿是每一个教育执法者的必然和必须作为。相反，那些视公权为私产，视执法为“统治”的观念和行为不仅在逻辑上得不到支持，在民众民主意识日益觉悟的现代社会，这种执法理念在执法实践中也必将遭受碰壁的疼痛。
　　执法的目的是受执法者的执法理念和整个社会法制意识影响的。执法目的作为执法者稳定的执法理念和执法信仰的反映，对其执法活动的效果和质量又有着显著的影响。作为执法者在明晰自己执法权力来源的同时，应该深刻把握执法的目的是为了有效地调整社会自身不能或者相对低效协调的关系和行为。对于社会以法律的形式赋予给执法者的执法领域，执法者应该遵循公平、公正、平等的理念予以“合法”执法，而对于民众和社会没有以法律的形式赋予它执法的领域则不能越界作为，否则就是对社会权利的一种侵犯。合法、合理的执法过程是一种维护法律尊严和权威的过程，也是一种维护社会秩序、维护正义和公正的过程。尽管在现代民主社会，这种目的的完全实现也只是一种理想，因为法律作为上层建筑，也是利益集团斗争的对象，其具体的法律制度也是社会利益集团斗争和妥协的结果，但是，对于每一个执法者来说，他都应该清楚地了解这种执法的根本目的。
　　审视改革开放以来的我国的教育执法实践，无论是其中出现的进步还是存在着的缺陷，我们都需要予以客观理性的分析和评价，毕竟缺陷与进步都有其生成和存在的必然或偶然原因，而必然与偶然又往往是相互隐含的。
　　应该说，我国教育执法的力度和水平是随着我国教育事业的发展以及法制的健全而不斯加深和提高的，这表现为我国的教育执法组织体系的逐步完善和执法队伍素质的提高，也表现为教育执法数量的不断扩大和执法质量的提升。我国的教育执法组织体系的完善和执法队伍的素质提高是我国十几年来政府机构改革和社会司法系统改革的一个必然结果，也是我国走向依法治教的重要反映。随着教育在推动国民经济和整个社会发展中的力量的显现，教育事业日渐成为我国政府和国民关注的事业。当教育事业发展的规模不断扩大，地位不断提高的时候，国家与社会投入的管理力量也必然随之加大，教育执法系统和执法队伍建设力度的加大即是必然的结果。
　　但是我们必须看到，在我们教育执法机关和执法人员的执法过程中，仍然存在着大量的有法不执、执法不公、越权执法、公权私用和公权寻租等行为。在许多教育执法者眼中，教育执法是一种软性执法活动，因此，在执法活动中，对于法律中规定的执法故意不作为的现象并不少见，报道中经常见到学校用地被非法占用而长期得不到法律解决和行政解决的现象，从一定程度上也反映出我们的许多执法机关对教育执法活动的轻视。而许多执法者在执法过程中，并不能严格按照法律的平等、公正原则实施执法活动，执法过程中人情交易现象长期得不到缓解，尤其是在执法弱势群体和强势群体之间的法律纠纷时，一些执法者置法律的公正原则于不顾，视事实而不见，滥施执法权力，偏袒强势群体，打压弱势群体。在很多人的世俗认识中(包括一些政府公职人员和执法人员)，学校是社会中的一种弱势组织，它没有公权组织的公权强制力，也没有经济组织的纳税能力，作为一种文化教育组织，它在许多地方政府和执法者的眼中，它往往仅是一种文化建设上的象征，而对教育与经济发展之间的关系视而不见或认识不足，因此，当学校与社会发生法律纠纷时，学校往往成为教育执法的输家。此类报道也不少见。在这当中，不乏教育执法不公的案例。至于公权私用、公权寻租行为，在教育执法过程中更是屡见不鲜。
　　检讨我们的教育执法过程中的种种不良现象，我们可以发现。这些现象生成的一个重要原因就是我们的许多执法机关和执法人员对于自身权力的来源和执法目的并没有一个根本性的认识。因此，在自我道德修养不足和社会监督能力不强的情况下，许多执法者就会生成寻求私利的机会主义的执法冲动和行为。因此，在我国教育执法队伍的建设过程中，在加强一般道德修养教育的同时，应该强化执法者对执法权力来源、执法者社会角色、执法目的等执法理念和执法信仰的教育，使执法者从根本上把握公权执法的真义。当然，执法道德、执法理念和执法信仰教育并不能从根本上消除执法中的机会主义和投机行为，因此也不能从根本上消除执法中的不良现象。深刻检讨和反思我们的公权体制和机制，建立健全执法监督制度和执法监督系统，加强对执法者的法律监督，才能在更大程度上规范教育执法者的执法行为，抑制执法不良现象的大面积出现。
　　对于执法者而言，传统的观念认为，执法者作为公权的掌握者和执行者，他们应该是社会的精英，假若认同这样一个命题，而且承认这种应然命题也是一个实然命题的话，那么我们的精英执法者是否在清楚了自己执法权力来源和执法目的的情况下就能恪尽职守，秉公守法，主持正义和公正呢?我们是否就能完全将信任寄托于执法者呢?执法者是否就是一个不需要监督的自在的善良公正的行为者呢?对于执法者而言，虽然有行政法等各种法律制约和规定着其执法的边界和技术操作，但是淮又来监督执法者是否是按照法律进行执法作为的呢?且不论执法者对执法技术掌握存在不确定性及由此可能带来执法的不公或执法的偏颇，只要从人性假说出发去审视执法者的另外一面，我们就可以看到，对于执法者而言，它在行使公权执法的过程中，也需要另外一种力量对其进行执法监督。如果失却这样一种机制，执法环节的质量和效率就无法保证。那么，执法者人性的另一面是什么?人类社会学和心理学研究表明，机会主义和投机心理是人性中普遍呈现的一种客观存在，人首先作为一个经济人，它的本性中有一种追求最大个人利益的冲动，这种冲动会推动人们可能为私利的获得作出一定的冒险行动。当社会伦理道德和法律规范等各种制约调节机制健全的情况下。人们的这种实现私欲的冒险冲动为可能招致的道德谴责和法律制裁所震慑而不敢轻易付诸行动．但是当社会监督和调控机制不健全的时候，人们的这种机会主义和投机冒险冲动就可能在自我调节不良的情况下付诸行动。执法者首先是一个人，在其本性中也蕴涵着这种机会主义的冲动，当执法者自身道德和社会认知修养和自我控制能力不足时。就有可能出现执法中的机会主义行为，其中最为典型的就是公权寻租行为，即出卖职权或利用公权谋取私利的行为。
　　通过上述分析，我们应该作出如下结论：教育执法活动需要有监督机制保证。建立健全执法活动和执法者的监督评价机制是完善执法制度、保障执法公正不可或缺的内容，也是建立一个教育法治国家的一个必要环节。
　　现代教育事业是现代社会理性活动的产物。它遵循一定的规则，并在规则中生成着秩序，而秩序又保证着现代教育的和谐发展。法制作为人类理性文明的智慧结晶，它也是一种规则，是一种保证社会整体秩序和发展的高级规则。对于现代社会而言，法制文明与教育文明的理性结合是一种历史发展的必然，是人类几千年来在认识社会，认识教育的过程中追求和谐、秩序、发展和理性的一个历史性结果，而这种结果对于未来的教育发展来说，它更昭示着一种蕴涵着人文精神和科学精神的教育时代的到来。

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